实行了近十年的能源消费双控体系即将成为历史的一页，取而代之的将是向碳排放双控的全面转型。
国务院办公厅近日印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》号文件（以下简称《方案》），从阶段目标、相关规划体系、地方考核体系、行业预警管控、项目评估、碳足迹管理。根据规划，“十五五”期间，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算，能源消费强度将不再用作绑定指标。
“十三五”期间，为倒逼转变发展方式，加快建设生态文明，我国在前期节能减排的基础上，建立了能源消费强度和能源消费总量双控体系。工作。制定消费总量目标，并分区域严格考核。这一时期，全国能源消费强度大幅下降，能源消费总量增速大幅回落。
2022年政府工作报告提出，有序推进碳峰值碳中和，推动能源消费“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。自此，双重碳排放控制的概念逐渐进入公众视野。该规划详细阐述了阶段性工作目标，描述了制度建设体系的“路线图”。
中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长王伟全告诉第一财经记者，能源消费双控和碳排放双控最大的区别在于清洁能源能否“豁免”。他认为，从能源消费双控向碳排放双控转变，凸显了碳排放在能源革命中的引领作用，将进一步推动非化石能源发展。
“过去，一些制造企业遭遇停产、拉闸限电，其背后的原因就是‘揪眉毛’：无论企业使用清洁能源还是化石能源，都受到能源消耗的约束，这并不能解决能源消耗的问题。”不仅影响了正常的生产生活，而且也与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，全面转向双重碳排放控制将有效解决一些企业和地方的能源利用困境。”
迫切需要构建制度基础
尽管距离政府工作报告首次提出“碳排放双控”已过去两年多，但不少人士向记者表示，基层在推进碳排放管理方面仍存在不少困难和担忧。其中，缺乏明确的评估机制和明确的核查机制是政策层面的两大“堵点”。
“最近有一个地级市打算委托我们建设碳排放管理平台，但他们对政策的信心不那么强，他们会反复确认政策的依据，比如当地是否控制碳排放总量已经出台了，我们只能说宏观方向已经明确，详细的量化考核标准应该也在路上。”中创碳投科技有限公司副总经理钱国强表示。
钱国强认为，这背后的心理是，一些地区近年来经济下行压力较大，地方政府在决策时会仔细权衡是否有必要优先考虑碳排放管理。毕竟，真正落实碳排放管理往往需要在短期内增加一定的相关财政支出。与此同时，限制“高碳排放”产业发展也会让招商工作感受到“掣肘”。
除了“要不要做”之外，“怎么做”也有待明确。
王伟全告诉记者，我国碳排放统计核算体系包括三个层次：一是国家和地区两级，涵盖国家温室气体清单编制指南和省级温室气体清单编制指南；二是组织层面，涵盖24个主要碳核算方法和行业生产企业报告指南；三是产品层面，涵盖产品碳足迹量化指南。
“碳排放核算是一项非常详细、专业的事情，需要大量详细、可靠的数据才能完成。组织层面的碳排放核算涉及核算边界、温室气体种类、直接排放和间接排放等，等等，并且与流程流程密切相关，企业运营和管理密切相关，并且计算非常复杂，许多行业公司的会计准则已经十年没有更新了，现有的版本比较粗糙，不。适合当前国内外碳减排形势，急需修订完善。”王伟全.解释。
今年4月，生态环境部发布《关于公开征求意见的通知》（《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产》 《企业温室气体排放核查技术指南 水泥熟料生产》）。这是继发电行业、电解铝行业之后第三个向外界征求意见的工业温室气体排放核算与核查技术指南。
王伟全表示，发电、电解铝、水泥行业碳核算指南之所以比其他21个行业指南更新早，主要是因为这些行业有能力纳入全国碳排放交易体系。在广泛的前期工作上。状况。本着成熟一次发布的原则，其他行业企业温室气体排放核算和报告指南尚处于数据收集和修订完善过程中，尚未向企业发布。民众。
该规划将实现碳中和峰值分为三个阶段。其中，第一阶段是到2025年，碳排放统计核算体系进一步完善，一批行业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准出台实施，国家温室气体排放因子数据库基本建成并定期更新，相关计量、统计和监测能力得到提升，为“十五五”期间全国实施碳排放双重控制奠定基础。
王伟全强调，与能源消费双控的过程一样，碳排放双控也是一个不断完善的过程。需要多方在实践中不断发现问题、解决问题，最终形成全社会认可的解决方案。 “方向一旦确定，各方要尽快行动，过渡期不能太长。一开始的计划肯定会有不完善的地方，但真正实施的时候，你就会知道其中的不足。”进一步理顺与相关机制的关系，如与碳市场机制的关系、与绿色电力、绿色证书制度的衔接等，逐步完善体制机制。
平衡本地考核压力
上述三个阶段中，第二阶段为“十五五”时期，实行以强度控制为主、总量控制为辅的双碳排放控制体系，建立碳峰值碳综合评价考核体系。加强重点领域和行业碳排放核算能力，确保碳达峰目标如期实现；第三阶段，碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的双碳排放控制体系，建立碳中和目标考核评价体系，促进总量平稳适度下降碳排放。
值得注意的是，根据以往经验，GDP增长与碳排放总量增长基本呈正相关。然而，在碳达到峰值和GDP持续增长之后，碳排放总量需要“稳定并下降”。这意味着中国必须首先转变能源结构，其次转变产业结构，才能避免碳排放成为中国的问题。经济发展的制约因素。在碳达到峰值之前，更重要的是避免“碳收费”，才能适当减轻未来碳减排的压力，最终实现碳中和。
第一财经记者注意到，规划中提到的多项重点任务都遵循“破而立”的原则。比如，“全面清理现行法律政策中不符合碳排放双重控制要求的内容”，是对原有制度的突破，同时建立地方考核制度、行业预警管控、预算管理、规划中提出的项目评价建立了新的维度，形成了管理体系的闭环。
厦门大学管理学院中国能源政策研究院院长林伯强告诉第一财经记者，如何根据各地的资源禀赋、经济实力、产业结构、能源结构等多方面来配置指标是顺利实现能源消费双重调控的关键。最大的挑战是向双重碳排放控制的过渡。制定国家指标相对容易，但如何分解国家指标并说服各地落实，是建立碳排放双重控制指标体系的难点。
钱国强向第一财经记者分析，为确保未来工作如期进行，国家当前需要释放更加明确的信号，坚定地方转型的信心。由于经济压力等因素，目前很多地方在向碳排放双控转型方面并不十分积极。然而，排放测绘和建立数据系统等准备工作的紧迫性越来越强。与此同时，一些地方仍抱着“侥幸心理”，希望在碳达峰前的“窗口期”加快引进高耗能、高碳排放企业。这些行业也是内卷式恶性竞争的重灾区。未来，资源浪费、环评回溯、碳减排压力等带来诸多隐患。
“客观地说，有些地方用的能源是‘比较清洁’的，比如西南地区用水电较多，西北地区用风电、光伏较多。有些地方用的能源是‘脏’的，比如事实证明，在双耗控制时期，很少考虑能源消费结构的问题，现在实施碳排放双控制必须按指标划分。 “清洁化的程度，与地方经济发展有关，必须是整个国家的考虑，中央和地方政府之间会有一些博弈，但向清洁化发展是大势所趋。”林伯强说。
国家发改委相关人员2日在回答记者有关《规划》的提问时强调，能源消费双控全面向碳排放双控转变的三个“好处”：一是有利于科学准确评价考核，建立鼓励可再生能源发展的制度。一、明确方向，重点控制化石能源消费；二是有利于因地制宜推动绿色低碳先进技术研发和应用，培育新生产力。三是有利于落实国家自主贡献，展现积极应对全球气候变化的负责任大国形象。 “构建碳排放双重控制体系是一项系统工程、一项长期任务，要根据不同阶段的任务要求，统筹协调、有序推进各项重点工作。”
（本文来自第一财经）
