国务院办公厅关于印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的通知
国发发[2024]39号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》已经国务院批准，现印发给你们。请结合实际认真贯彻落实。
国务院办公厅
2024 年7 月30 日
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加快构建双元碳排放控制体系工作方案
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，建立能源消费双控向碳排放双控全面转变新机制，加快构建总量双控体系为实现碳中和达峰，加快发展方式绿色转型，制定本工作方案。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和党的二十届二中、三中全会精神全面贯彻落实习近平经济思想、习近平生态文明思想，全面准确落实新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，将碳排放指标和相关要求纳入国家规划，建立健全地方碳评估、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策体系和管理机制，与全国碳排放交易市场有效对接，构建系统完整的碳排放交易体系。碳排放双控体系为实现峰值碳中和目标提供有力保障。
到2025年，碳排放统计核算体系进一步完善，一批工业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准出台实施，国家温室气体排放因子数据库基本建成并定期更新。提高相关计量、统计和监测能力。为“十五五”期间全国实施碳排放双重控制奠定基础。
“十五五”期间，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制体系，建立碳达峰和碳中和综合评价体系，强化碳排放核算能力抓好重点领域和行业，完善重点领域。能源消耗和碳排放单位管理体系，开展固定资产投资项目碳排放评估，建立符合中国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标签认证体系，确保碳达峰目标实现按计划进行。
碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的双碳排放控制体系，建立碳中和目标评价考核体系，进一步强化各地区碳排放控制要求。重点领域、重点行业、重点企业。完善产品碳足迹管理体系，实施产品碳标签认证制度，促进碳排放总量稳定下降。
2.完善碳排放相关规划体系
（一）推动碳排放指标纳入规划。将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，充分考虑经济发展、能源安全、人民正常生产生活和国家确定的贡献目标等因素，合理确定五年规划碳排放目标统筹部署重点任务和重大项目。 “十五五”期间，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算，不再采用能源消费强度作为约束性指标。
（二）制定碳达峰和碳中和相关行动计划。围绕国民经济和社会发展五年规划有关部署，研究制定碳达峰和碳中和相关行动计划，细化碳排放目标控制的工作措施、重点任务和保障措施。 “十五五”期间，将详细实施《2030年前碳达峰行动方案》计划，确保二氧化碳在2030年之前达峰。
（三）完善碳排放双重控制相关法律法规。全面清理现有不符合碳排放双重控制要求的法规政策。加快修订固定资产投资项目节能审核办法、重点用能单位节能管理办法等制度，纳入碳排放双重控制相关要求。
3.建立地方碳排放目标评价考核体系
（四）合理分解碳排放双重控制指标。五年规划前期，综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将双碳排放控制指标合理分解到各省份。各省份可进一步细化和分解碳排放双重控制指标，压实地方城市和重点企业的控制减排责任。
（五）建立碳达峰和碳中和综合评价考核体系。制定出台碳达峰和碳中和综合评价考核办法，明确评价考核工作程序和结果应用办法，按省份开展评价考核。统筹建立评价考核指标体系，以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、能源消费强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标。
（六）推动建立省市两级碳排放预算管理制度。推动各地结合实际开展碳排放核算，指导省市两级碳排放预算管理制度建立，每年开展碳排放形势分析和目标预测，并加强与相关部门的工作协调。全国碳排放交易市场。 2025年底前，指导各地开展碳排放预算试编制。 “十五五”期间，指导各地根据碳排放强度削减目标编制碳排放预算并动态调整。 “十六五”及以后时期，鼓励各地建立严格的碳排放总量控制约束机制，对五年规划期和年度碳排放预算实施全流程管理。
四、探索重点行业碳排放预警和控制机制
（七）完善重点行业碳排放核算机制。充分发挥行业主管部门和行业协会作用，重点围绕电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业以及城乡建设、交通运输等领域，合理划定工业领域碳排放核算范围，依托能源和工业统计、能源活动和工业生产过程碳排放核算、全国碳排放交易市场等数据，开展重点行业碳排放核算。
（八）建立行业碳排放监测预警机制。了解重点行业和领域的碳排放基础和减排潜力，定期开展碳排放形势分析和监测，对碳排放增长较快的行业和领域进行形势预警，严格控制新开工项目和全国碳排放适当的排放权。措施包括严格控制交易市场、严格重点能源用户和碳排放单位管理。条件成熟时，将重点行业碳排放控制要求纳入碳达峰和碳中和综合评价考核指标体系。
5、完善企业节能减碳管理体系
（九）完善重点耗能、碳排放单位管理制度。制定和修订电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等重点行业企业碳排放核算规则和标准。制定出台重点用能单位和碳排放单位节能减碳管理办法，将碳排放控制要求纳入现行重点用能单位管理体系，推动重点用能单位和碳排放单位节能减排。落实节能减碳管理要求，加强能源和碳排放计量设备配置和校准。
（十）充分发挥市场机制的调节作用。完善全国碳排放交易市场监管机制，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制，提高报告和核查水平，促进合规企业减少碳排放。完善全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域，推动更大规模减排。加快完善绿色证书交易市场，促进绿色电力消费。
六、开展固定资产投资项目碳排放评估
（十一）完善固定资产投资项目节能审查制度。将碳排放评价相关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目能耗和碳排放进行综合评价，并将相关审查评价意见作为开工、竣工的重要依据固定资产投资项目的验收、运营管理。
（十二）完善建设项目环境影响评价制度。将温室气体排放控制纳入环境影响评价，预测评价建设项目温室气体排放量及排放水平，对电力、钢铁、建材、有色金属、石化等重点行业温室气体排放进行环境影响评价、化学品，加强温室气体减排。协同控制污染与碳减排。制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范，完善环境影响评价技术体系。
七、加快建立产品碳足迹管理体系
（十三）制定产品碳足迹核算规则和标准。制定发布产品碳足迹量化通用要求等国家标准，明确产品碳足迹核算原则、核算方法、数据质量等统一要求。如电力、燃料、钢铁、电解铝、水泥、化肥、氢气、石灰、玻璃、乙烯、合成氨、电石、甲醇、煤化工、动力电池、光伏、新能源汽车、电子电器等，组织相关行业协会、企业、科研机构等制定并发布产品碳足迹核算的行业标准或团体标准。
（十四）加强碳足迹背景数据库建设。加快国家温室气体排放因子数据库建设，建立定期更新发布机制，为地方政府和企业开展产品碳足迹核算提供基准数据。行业主管部门和有条件的地区可根据需要建设重点行业碳足迹背景数据库，鼓励相关行业协会、企业、科研单位探索建设细分行业产品碳足迹背景数据库。
（十五）建立产品碳标签认证制度。制定产品碳标签认证管理办法，制定碳标签相关国家标准，组织有条件的城市重点对重点产品开展试点，鼓励企业按照市场化原则开展产品碳标签认证。
八、组织实施
各地区、各有关部门要深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快建立碳排放双重控制体系，结合实际细化实施方案，分工扎实推进各项重点任务压实责任，不断夯实工作基础。国家发展改革委要切实履行“双碳”相关协调职责，加强调度、督促和推动落实，加强前瞻性政策研究，及时优化相关任务措施，及时补齐制度短板并会同有关部门加强宣传解读和教育培训。重大事项及时报告。
